Guia completo do que você precisa saber sobre a Lei de Ação Civil Pública

Olá megeanos(as)!

É essencial, quando se trata de interesses e direitos difusos e coletivos, o estudo detalhado da Lei n. 7.347/1985, pois a Lei da Ação Civil Pública (LACP) é considerada, com o Código de Defesa do Consumidor, um diploma geral do microssistema de processo coletivo. Por isso preparamos esse guia especialmente para você!

A LACP representa um marco fundamental na proteção dos direitos difusos e coletivos no Brasil, caminhando lado a lado com o Código de Defesa do Consumidor como pilares do microssistema de processo coletivo. Essa legislação abre caminhos para a tutela efetiva de direitos essenciais ao bem-estar comum e à manutenção da justiça social, possibilitando a defesa de interesses que transcendem o individual e impactam a coletividade.

Por meio da LACP, questões de enorme relevância, como danos ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio artístico e histórico, entre outros, podem ser adequadamente endereçadas no Judiciário, refletindo um avanço significativo na consciência sobre a importância da preservação desses direitos para as presentes e futuras gerações.

Bons estudos!

Este material foi retirado de um ponto do nosso Clube do MP:

A turma ideal para quem realmente quer ser promotor(a) de justiça!
Ao nosso lado, com 1547 aprovações para carreira, esse sempre foi um sonho possível.

Vamos ao estudo!

• DIREITOS E INTERESSES TUTELADOS

Vimos que a LACP não traz a definição, em tese, dos tipos de direitos coletivos lato sensu. As definições legais foram trazidas pela primeira vez pelo Código de Defesa do Consumidor. Recordemos o teor do art. 81, parágrafo único, do CDC:

Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.

Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:

• interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
• interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;
• interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem

A definição, o conceito e os traços característicos de cada um desses direitos coletivos foram abordados no nosso ponto anterior. Trazemos aqui, para lembrança, apenas a tabela final, que aborda os traços característicos e as diferenças marcantes entre os direitos difusos, direitos coletivos (stricto sensu) e direitos individuais homogêneos:

A LACP prevê, em seu art. 1º, uma série de matérias em relação às quais pode ser manejada uma ação coletiva – não necessariamente só a ACP, como deixa claro o próprio caput do dispositivo (“sem prejuízo da ação popular”). Registre-se que não somente a Ação Popular pode ser igualmente veiculada, mas toda e qualquer sorte de demanda coletiva. A menção expressa somente à Ação Popular deve-se, em grande medida, ao fato de que, ao tempo da publicação da LACP (1985), apenas havia um diploma normativo que previa outra demanda de natureza coletiva, a Lei n. 4.717/1965.

Vejamos o rol de interesses e direitos previstos:

Art. 1º. Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:

O inciso mais importante, sem dúvida, é o IV, cuja redação foi dada pela Lei n. 8.078/90 (o CDC). Isso porque, antes dessa alteração legislativa, muito se debatia quanto à taxatividade ou não dos bens jurídicos que poderiam ser defendidos em sede de Ação Civil Pública. Com a atual redação do inciso IV, deixou-se claro que o referido rol é meramente exemplificativo ou numerus apertus.

Existem, para além dos previstos acima, outros bens e interesses de caráter manifestamente coletivo e que rotineiramente são objeto de ações coletivas. Apenas a título de exemplo: direitos dos portadores de deficiência (Lei n. 7.853/1989); direitos das crianças e dos adolescentes (ECA); direitos dos idosos (Estatuto do Idoso); direitos da mulher, especialmente em âmbito doméstico e domiciliar (Lei n. 11.340/2006) etc.

Como ressaltamos em passagem acima, a despeito de a redação do referido inciso referir-se expressamente somente a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, deve-se incluir também os direitos individuais homogêneos, notadamente em razão do princípio da integração entre LACP e CDC.

• DOS DIREITOS E INTERESSES QUE NÃO PERMITEM AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Para além do caput, o art. 1º da LACP possui um parágrafo único, incluído pela Medida Provisória 2.180-35/2001 (aquela famosa por ter inserido em vários diplomas legais dispositivos manifestamente protetivos da Administração Pública):

Questões tributárias e de contribuições previdenciárias – pode-se dizer que a vedação gira em torno de dois argumentos centrais:

1. O MP não era legitimado para agir em favor de contribuintes;
2. eventual procedência da ação significaria verdadeira retirada da eficácia da norma tributária, com efeito erga omens, substituindo, assim, uma ação direta de inconstitucionalidade e usurpando a competência dos tribunais competentes (ex. STF) para decidir sobre controle concentrado de constitucionalidade.

FGTS à a despeito da clareza do dispositivo legal, recentemente (ano de 2019), o STF, no RE 643.978, julgado pelo Tribunal Pleno sob o regime de repercussão geral, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, julgado em 09/10/2019, decidiu pela legitimidade ativa do MP para ajuizar ACP em face da Caixa Econômica Federal no tocante ao modelo organizacional dispensado ao FGTS (no que se refere à unificação das contas fundiárias dos trabalhadores).

• MAIS REGRAS PROCEDIMENTAIS

A LACP prevê que a ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer (art. 3º). Nesse diapasão, e especialmente no ponto anterior em que trabalhamos da disciplina, houve análise das regras procedimentais para as ações com tutela específica de fazer ou não fazer.

Algumas questões procedimentais, porém, ainda não tinham sido abordadas.

Pedido de suspensão da execução da liminar:

 O par. 1º do art. 12 da LACP prevê o instituto do pedido de suspensão da execução da liminar como uma possibilidade disponível à pessoa jurídica de direito público interessada, desde que preenchidos determinados requisitos. Antes, todavia, de explorarmos estes, vamos entender melhor do que se trata.

Antes da LACP, já havia previsão legal quanto à possibilidade de suspensão de seguranças concedidas em sede de Mandado de Segurança, na antiga Lei n. 1.533/51, revogada pela Lei n. 12.016/2009. Desde o seu nascedouro, o instrumento ficou conhecido simplesmente como “suspensão de segurança”, expressão até hoje utilizada para se referir às previsões legais similares constantes de outros diplomas legais. Há, igualmente, quem se refira simplesmente à “suspensão de liminar”.

Após a antiga Lei do Mandado de Segurança e a LACP, veio a Lei n. 8.437/1992, que trouxe uma previsão mais completa, para qualquer tipo de ação (art. 4º). E o seu parágrafo primeiro prevê que se aplica o dispositivo à sentença proferida em Ação Civil Pública. Conclui-se, então, que tanto a liminar como a sentença proferidas em Ação Civil Pública podem vir a ser suspensas caso preenchidos os requisitos do pedido de suspensão.

A suspensão de segurança não tem natureza recursal, mas de simples (e poderoso!) incidente processual. Isso significa que convive com o recurso cabível das decisões que se pretende suspender. Pode-se, inclusive, manejar, concomitantemente, o recurso e o pedido de suspensão (e o recurso pode conter pedido de concessão de efeito suspensivo). O julgamento do recurso não prejudica nem condiciona o julgamento do incidente.

Vamos aos detalhes que importam da suspensão de liminar (ou de sentença em ACP):

1. Competência para julgamento: do Presidente do Tribunal a quem compete o julgamento do recurso cabível contra a decisão (ex.: se a liminar for concedida por um juiz estadual de primeiro grau, a competência será do Presidente do Tribunal de Justiça local).
2. Objeto: a suspensão momentânea da exequibilidade da decisão. A decisão continua existindo, mas seus efeitos ficam suspensos (eventual reforma da decisão somente pelo meio de impugnação para tanto, que é o recurso cabível).
3. Prazo: ao contrário dos recursos, não há prazo para o pedido incidente de suspensão.
4. Legitimidade: o pleito poderá ser feito ou pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica de direito público interessada (leia-se: aquela que vai ser atingida pelos efeitos da decisão).
5. Requisitos: são duas ordens de requisitos. Dentro de cada ordem, há requisitos alternativos (ou seja, tem que se ter pelo menos um requisito da primeira ordem e pelo menos um da segunda ordem).

Recurso cabível: da decisão que conceder ou negar a suspensão cabe agravo (antigo agravo interno), no prazo de 05 (cinco) dias.

Possibilidade de atribuição de efeito suspensivo aos recursos:

Embora não regulamente o sistema recursal (aplicar-se-á o CPC subsidiariamente), a LACP prevê a possibilidade de atribuição de efeito suspensivo aos recursos, para evitar dano irreparável à parte (art. 14 da LACP).

Isso significa que os recursos interpostos em Ações Civis Públicas, em regra, possuem apenas efeito devolutivo. O efeito suspensivo deve ser ope judicis (dependente de requerimento e apreciação judicial caso a caso).

Custas e despesas processuais:

Há dois dispositivos na LACP que cuidam do tema. Vamos transcrevê-los para, em seguida, entender suas prescrições.

O CDC também tem um dispositivo semelhante:

Excepcionando o regime padrão do CPC (segundo o qual as partes devem antecipar as despesas dos atos processuais que requereram/realizaram), a LACP e o CDC preveem que os autores de ações coletivas NÃO estão obrigados ao adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais nem quaisquer outras despesas processuais.

OBSERVAÇÃO: Especificamente quanto aos honorários periciais, ante a existência de profissionais diretamente envolvidos, a realização de perícias muitas vezes complexas e a enorme dificuldade para os peritos obterem seus pagamentos somente ao final do processo, houve algumas situações decididas já no seio do STJ.

STJ: após alguns julgados esparsos de Turmas entendendo ser devido o adiantamento dos honorários periciais, a 1ª Seção decidiu não ser possível exigir (no caso concreto, era o Ministério Público) a obrigação de adiantar os honorários do experto. Por outro lado, aplicando analogicamente a Súmula 232 do STJ (“A Fazenda Pública, quando parte no processo, fica sujeita à exigência do depósito prévio dos honorários do perito”), o STJ tem, nas ações civis públicas promovidas pelo Ministério Público, imputado à Fazenda Pública respectiva o custeio da perícia (ex.: Ministério Público do Estado do Ceará à pagamento pelo Estado do Ceará). Ex.: EREsp. 1.253.844/SC.

Então, a antecipação não é devida. E quanto à sucumbência ao final?

Mais uma vez, de forma diametralmente oposta ao CPC (cuja regra é o pagamento, pelo vencido, dos ônus sucumbenciais), o microssistema de processo coletivo tem por regra o não pagamento de ônus de sucumbência.

Perceba-se que os dispositivos legais fazem menção expressa apenas a quando a “associação autora” é sucumbente. É importante saber que o preceito legal fala somente em associação autora (importa caso venha a ser cobrada uma questão na literalidade legal). A jurisprudência, porém, é tranquila no sentido de que o regramento se aplica aos demais legitimados, quando autores, inclusive ao Ministério Público (STJ).

Apenas se a associação autora atuar com má-fé é que poderá haver condenação ao pagamento de custas, despesas processuais e honorários advocatícios. Para a doutrina, tal não é ônus da sucumbência, mas verdadeira sanção processual decorrente da litigância de má-fé.

ATENÇÃO! STJ – Informativo 713: É devido o recolhimento inicial de custas judiciais no âmbito de liquidação de sentença coletiva genérica, proposta por associação, em nome de titulares de direito material específico e determinado. REsp. 1.637.366-SP, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, por unanimidade, julgado em 05/10/2021, DJe 11/10/2021.

• FUNDO DE DIREITOS DIFUSOS

A LACP estabelece que, quando houver condenação em dinheiro em sede de Ação Civil Pública, o valor da indenização reverterá para um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais. Em qualquer hipótese, é obrigatória a participação nesses conselhos do Ministério Público e de representantes da comunidade.

Da norma acima, retira-se a autorização para a criação de um fundo federal e de fundos estaduais, geridos e administrados por conselhos respectivos, tendo havido determinação legal (art. 20) de que o fundo federal fosse regulamentado pelo Poder Executivo no prazo de 90 (noventa) dias da promulgação legislativa. Atualmente, esse fundo federal denomina-se Fundo de Defesa de Direitos Difusos (FDD) e é regido pela Lei n. 9.008/1995.

Em diferentes Estados, também há fundos criados, com nomenclaturas próprias.

Os recursos destinados ao fundo podem ser basicamente de duas ordens:

1. proveniente de condenações destinadas à tutela de direitos difusos (como os titulares dos referidos direitos são indeterminados e indetermináveis, a integralidade da indenização reverte ao fundo);
2. em caso de tutela de direitos individuais homogêneos, o resíduo não executado por vítimas e seus sucessores – conhecido como fluid recovery, a teor da previsão do 100 do CDC.

Nessas situações, quando a totalidade de créditos individuais não chega a ser executada (dentro do prazo de 01 ano), faculta-se a execução do resíduo (ou seja, a diferença entre o valor do prejuízo total causado e as quantias individualmente executadas por cada vítima/sucessor habilitado) aos legitimados coletivos do art. 82 do CDC.

A essa forma de reparação/execução a doutrina atribuiu o nome de fluid recovery, haja vista que o benefício às vítimas determináveis ocorrerá apenas de forma indireta, difusa, fluida. Nada impede, entretanto, que a legislação de regência de cada fundo preveja fontes adicionais de receitas.

Em regra, a destinação dos recursos dos fundos é vinculada à reconstituição dos bens lesados. Especificamente no que tange ao parágrafo segundo, o Estatuto da Igualdade Racial (Lei n. 12.288/2010) previu uma destinação mais direcionada, conforme parágrafo segundo do art. 13 da LACP, qual seja, a utilização em ações de promoção da igualdade étnica, conforme definição do conselho respectivo, a depender da extensão do dano.

• TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA

Há uma simples previsão na LACP sobre a possibilidade de os ÓRGÃOS PÚBLICOS legitimados tomarem dos interessados compromisso de ajustamento de conduta. Trata-se do par. 6º do art. 5º:

Os TACs possuem natureza de acordos extrajudiciais em tema de direitos coletivos (lato sensu). Registre-se que, para o Ministério Público, há normatização específica na Resolução CNMP n. 179/2017.

Legitimidade para tomada do compromisso: apenas os órgãos públicos legitimados para a atuação ativa na defesa de interesses e direitos coletivos lato sensu. Na verdade, é pacífico que se tratam dos entes públicos, e não de órgão em si (pois se sabe que os órgãos, dentro da estrutura administrativa do Poder Público, são aquelas divisões de competência despersonalizadas).

Não são legitimados: na prática, do rol de legitimados ativos para a propositura de ACP, não podem firmar TAC as associações, os sindicatos e as fundações privadas, pois possuem natureza de pessoas jurídicas de direito privado.

Com relação às sociedades de economia mista e às empresas públicas, não há consenso doutrinário a respeito nem jurisprudência relevante (e, provavelmente, não será objeto de questionamento em prova de concurso).

É importante destacar que, para firmar o TAC, o ente público deverá ter igualmente legitimidade ativa para ingressar, se for o caso, com a Ação Civil Pública respectiva (tal tem especial relevo para entes que precisem demonstrar pertinência temática ou interesse, por exemplo).

Objeto: o TAC visa a adequação de condutas às exigências constitucionais e legais, com o afastamento da ameaça de dano ou sua reparação. É clássica a lição de que o tomador do compromisso (ente público) não pode dispor do interesse ou direito material envolvido, mas podem ser ajustados o modo, o tempo e o lugar para cumprimento das obrigações. Isso porque, lembre-se, os legitimados ativos não são titulares dos direitos materiais, atuando como defensores de direitos alheios.

Deve-se buscar que as obrigações assumidas pelo compromissário sejam o mais próximo possível de uma tutela específica da obrigação (caso houvesse atuação judicial). Desse modo, deve-se prestigiar obrigações de fazer ou não fazer em detrimento de pagamentos compensatórios, por exemplo (pois o dano existiria e o responsável apenas “pagaria/indenizaria” sua existência, o que não é o mais adequado em se tratando de direitos e interesses coletivos).

Cominações: o TAC, por excelência, deve contar com medidas cominatórias para que goze de efetividade. A mais comum delas é a multa, que pode ser fixada no valor e da forma que se mostrar mais adequada para garantir as obrigações fixadas no compromisso. Apesar de ser o meio mais comum, nada impede que outros sejam ajustados, inclusive obrigações de fazer e não fazer.

Título executivo extrajudicial: uma vez tomado e formalizado o compromisso, passa a ter eficácia de título executivo extrajudicial e sua execução obedecerá ao disposto no CPC, aplicável subsidiariamente, haja vista que a LACP nada dispõe sobre o procedimento executório.

• DO INQUÉRITO CIVIL

É salutar que, para a Ação Civil Pública – bem como as demais ações coletivas a parte autora deve instruí-la com os documentos indispensáveis à sua propositura. Nesse contexto de verificar a existência de suporte probatório que dê ensejo à demanda coletiva, está o Inquérito Civil.

O inquérito civil é um procedimento administrativo, de competência privativa do Ministério Público, que serve para fins de investigação e coleta de elementos e provas para eventual atuação em sede de direitos coletivos lato sensu. É previsto constitucionalmente como uma das funções do MP (art. 129, III, CF/88).

Embora não seja essencial (é dispensável), pode ser preparatório a uma Ação Civil Pública. São características básicas do Inquérito Civil:

• privatividade do Ministério Público;
• inquisitoriedade: assim como o Inquérito Policial, não há previsão de obrigatório contraditório e ampla defesa;
• caráter investigatório;
• informalidade;
• não obrigatoriedade: se o MP dispuser de elementos suficientes para aparelhar a ação coletiva, não precisará instaurar o procedimento. O próprio par. 1º do art. 8º da LACP menciona tratar-se de uma faculdade a instauração do inquérito civil, e não obrigatoriedade ou necessidade. Ademais, o parágrafo único do art. 1º da Resolução n. 23/2007 do CNMP prevê que “o inquérito civil não é condição de procedibilidade para o ajuizamento das ações a cargo do Ministério Público”).

Para além do Inquérito Civil, o Ministério Público pode ainda se valer do

procedimento preparatório ao inquérito civil.

A maior parte da disciplina legal sobre Inquérito Civil e procedimento preparatório está veiculada em normas próprias da carreira do Ministério Público (ex.: a Resolução n. 23/2007 do Conselho Nacional do Ministério Público, que visa a disciplinar a instauração e tramitação do inquérito civil nos diversos ramos do Ministério Público). O estudo aprofundado dessa norma não costuma ser cobrado em provas de Magistratura Estadual.

Registre-se que o Ministério Público não precisa se valer, obrigatoriamente, do Inquérito Civil para propor uma Ação Civil Pública (assim como os demais legitimados, que sequer têm competência para tanto). Daí, exsurge a sua natureza dispensável.

A LACP prevê que qualquer pessoa do povo pode (faculdade) e qualquer servidor público deve (obrigação legal) provocar o MP sobre fatos que constituam objeto de ACP, inclusive indicando os elementos de convicção. O próprio MP pode, independentemente de provocação, tomar conhecimento de fato potencialmente lesivo de direitos coletivos e agir.

Se o servidor público for justamente juiz ou de tribunal, o dever de comunicar sobre fatos que tiverem conhecimento no exercício das funções é ainda mais acentuado, demandando inclusive a remessa de peças ao MP:

O CPC/2015 trouxe previsão semelhante:

Seja por meio de inquérito civil, seja quando este não é instaurado, o Ministério Público dispõe de ferramentas para o fim de buscar informações e provas, de modo a instruir a ação coletiva. Em sede constitucional, são previstas: a expedição de notificações nos processos administrativos de sua competência e a requisição de informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva (art. 129, VI, CF/88).

A requisição, ao contrário do simples requerimento, obriga o seu cumprimento, é uma ordem, impositiva, e o seu não atendimento pode configurar o crime previsto no art. 10 da LACP:

Perceba-se que é elementar do tipo penal que tenha havido requisição do Ministério Público. Caso a negativa, o retardamento ou a omissão se dê diante de requerimento de outro legitimado, não haverá o delito de que ora se trata.

A LACP faz a diferenciação entre requerimento (previsto no caput do art. 8º) e requisição (citada no par. 1º do art. 8º), trazendo esta como prerrogativa do MP:

Do arquivamento do Inquérito Civil:

Se, por um lado, o inquérito civil não é considerado essencial para a propositura de uma Ação Civil Pública; de outro, o seu arquivamento demanda um procedimento específico, previsto no art. 9º da Lei n. 7.347/85.

A lei prevê, expressamente, que a promoção de arquivamento demanda o pressuposto de que tenham sido esgotadas todas as diligências. A doutrina, para além disso, também a admite quando, mesmo que realizadas todas as diligências, haja convencimento de que não existe fundamento para a propositura da ACP (ex.: inexistência de lesão ou ameaça de lesão aos bens jurídicos tuteláveis).

Órgão revisor competente: Conselho Superior do Ministério Público. Registre- se que essa é a previsão expressa da LACP, mas que não é a mesma nem em todas as legislações que tratam sobre ações coletivas (ex.: o Estatuto do Idoso cita o Conselho Superior ou Câmara de Coordenação e Revisão) nem nos normativos próprios do Ministério Público.

Não é nossa missão aqui examinar as leis e resoluções próprias do MP nem costumam ser objeto de perguntas em provas de Magistratura Estadual. É necessário, todavia, ter atenção ao teor dos enunciados das questões. Havendo questionamento expresso sobre ACP ou sobre a Lei n. 7.347/85 (sem citar outras normas), a resposta deve ser o Conselho Superior do MP (por mais que, na prática, às vezes nem seja efetivamente esse órgão na divisão de atividades de cada ramo do parquet).

Registre-se, ainda, que, caso a promoção de arquivamento seja homologada pelo órgão competente, tal não gera para o investigado um direito de não ser futuramente mais investigado. Não há essa previsão legal. Ao revés, na mencionada Resolução 23/2007 do CNMP, tem-se a previsão da possibilidade de desarquivamento do inquérito civil, dentro de determinado prazo, à vista de novas provas ou da necessidade de se investigar um fato novo relevante, que tenha relação com o fato outrora investigado.

Então o que concluímos juntos?

A Lei de Ação Civil Pública é, sem dúvida, uma ferramenta poderosa na proteção dos direitos difusos e coletivos, estabelecendo um mecanismo eficiente para sua defesa e promoção. Ao longo dos anos, sua aplicação tem permitido avanços significativos na luta contra injustiças e na promoção de uma sociedade mais justa e igualitária.

Essa legislação não apenas reflete a evolução do direito brasileiro em direção a uma maior conscientização social e ambiental, mas também destaca a capacidade do sistema jurídico de se adaptar e responder às necessidades coletivas da população. À medida que a sociedade continua a enfrentar desafios complexos, a LACP permanece como um instrumento vital para garantir que os interesses coletivos sejam protegidos e promovidos de maneira eficaz, contribuindo para o fortalecimento da democracia e do Estado de Direito no Brasil.