Serviços públicos no ENAM VI: conceito, princípios, concessões e PPPs

06/11/2026

Olá megeanos(as)!

O tema de serviços públicos é um dos pontos mais densos do Direito Administrativo e aparece com frequência nas provas do Exame Nacional da Magistratura. No ENAM VI, o candidato precisa dominar não apenas os conceitos doutrinários, mas também a jurisprudência atualizada do STF e do STJ sobre concessões, permissões, PPPs e os limites da interrupção do serviço por inadimplemento. A matéria exige atenção às distinções sutis entre institutos que, à primeira vista, parecem semelhantes.

Neste post, o conteúdo parte do conceito constitucional de serviço público, passa pelos princípios que regem a sua prestação, avança sobre as formas de delegação previstas na Lei 8.987/95 e na Lei 11.079/04 (PPPs) e chega às pegadinhas mais recorrentes em provas objetivas. Cada tópico traz o fundamento legal e o julgado que sustenta a informação, na medida exata que o ENAM cobra.

Conceito de serviço público e a corrente legalista cobrada no ENAM

A Constituição Federal de 1988 não oferece um conceito técnico de serviço público. O Art. 175 se limita a estabelecer que a prestação desses serviços incumbe ao Poder Público, podendo ser realizada diretamente ou, mediante licitação na modalidade concessão ou permissão, de forma indireta. A ausência de definição constitucional é, por si só, um dado relevante para a prova.

A doutrina administrativista brasileira, incorporando lições da escola francesa de Léon Duguit e Gaston Jèze, concebe o serviço público como uma atividade própria do Estado, prestada diretamente ou por particulares delegatários, submetida a um regime jurídico de direito público.

No Brasil, prevalece a corrente legalista ou formalista. Para essa corrente, uma atividade adquire o status de serviço público sempre que o ordenamento jurídico atribui sua titularidade ao Estado (ato denominado publicatio) e impõe a observância do regime jurídico de direito público. A essencialidade da atividade para as necessidades da coletividade é irrelevante para a caracterização formal. Esse ponto é recorrente em questões: o examinador costuma afirmar que a essencialidade é critério determinante, quando na verdade o critério formal (publicatio) é o que prevalece.

A exigência de previsão constitucional ou legal é corolário do Estado de Direito e do princípio da livre iniciativa (Art. 173 da CF/88), visto que a elevação de uma atividade a serviço público restringe a liberdade dos particulares, que só poderão explorá-la mediante delegação estatal.

A concepção tradicional se estrutura em três elementos. O elemento subjetivo (ou orgânico) define o serviço como campo próprio do Estado, no qual o particular só ingressa mediante delegação (Art. 175 da CF/88). O elemento material caracteriza o serviço como uma prestação, um “fazer algo” que represente utilidade ou comodidade material desfrutada pela população em geral, distinguindo-o de atividades como polícia administrativa, fomento, obras públicas ou funções de governo. O elemento formal caracteriza o serviço como atividade submetida ao regime de direito público.

Há ainda uma distinção fundamental entre serviços públicos em sentido técnico (próprio) e os chamados serviços públicos não exclusivos do Estado, também denominados serviços compartilhados ou de relevância pública, como educação e saúde. Quando o Estado os presta, submetem-se ao regime de direito público.

Quando executados por particulares (sponte propria), sem delegação, são denominados serviços públicos impróprios ou serviços virtuais, submetidos a regime predominantemente privado, mas sob o influxo de normas publicísticas e o controle do Poder Público por meio da atividade de polícia.

Princípios fundamentais dos serviços públicos

Os princípios conformam o regime jurídico de direito público do serviço público e estão previstos no Art. 6º, § 1º, da Lei Federal nº 8.987/1995 (Lei de Concessões e Permissões). Esse dispositivo elenca o rol que define o serviço adequado: regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na prestação e modicidade das tarifas. A Lei Federal nº 13.460/2017 acrescenta a transparência e a efetividade.

O princípio da continuidade (ou permanência) impõe a prestação ininterrupta do serviço público, visando satisfazer direitos fundamentais. A continuidade exige regularidade, mas não impõe que todos os serviços sejam prestados 24 horas por dia e sete dias por semana, pois isso depende da necessidade populacional. Hospital é necessidade absoluta; biblioteca, relativa.

O Art. 6º, § 3º, da Lei 8.987/95 prevê que a interrupção não descaracteriza a continuidade quando ocorre em situação de emergência (independentemente de aviso prévio), quando motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações (após aviso prévio), ou por inadimplemento do usuário (após aviso prévio, considerado o interesse da coletividade).

A jurisprudência do STJ sobre interrupção por inadimplemento é farta e constitui terreno fértil para questões do ENAM. O Tribunal entende que o corte é legítimo desde que o débito seja atual e precedido de notificação, sendo ilegítimo quando se tratar de débitos pretéritos. É igualmente ilegítimo o corte que puder afetar o direito à saúde e à integridade física do usuário ou atingir unidade de saúde, quando o débito for irrisório, quando se tratar de débitos de usuário anterior (dívida de natureza pessoal), ou quando o débito decorrer de irregularidade apurada unilateralmente pela concessionária.

Na hipótese de fraude no medidor, o corte administrativo é possível desde que a apuração observe o contraditório e a ampla defesa, sendo limitado ao consumo recuperado correspondente aos 90 dias anteriores à constatação, e executado em até 90 dias após o vencimento do débito. Quando o devedor for ente público, o corte deve ser pontual, sem atingir indiscriminadamente a prestação de serviços essenciais como hospitais, escolas e iluminação pública.

Um dado legislativo recente e com alto potencial de cobrança: a Lei nº 14.014/2020 incluiu o § 4º no Art. 6º da Lei 8.987/95, vedando que a interrupção por inadimplemento se inicie na sexta-feira, no sábado, no domingo, em feriado ou no dia anterior a feriado.

O princípio da continuidade também inviabiliza totalmente a aplicação da exceptio non adimpleti contractus contra o Poder Público nos contratos de concessão. Se a inadimplência decorrer do poder concedente, a interrupção ou paralisação do serviço pelo concessionário dependerá de sentença judicial transitada em julgado, nos termos do Art. 39 da Lei 8.987/95. Esse é um dos pontos que mais aparece em provas como afirmação “certo”.

O princípio da igualdade (ou uniformidade, ou neutralidade) impõe a prestação igualitária a todos os particulares que satisfaçam as condições técnicas e jurídicas. Apesar da regra da uniformidade tarifária, o Art. 13 da Lei 8.987/95 possibilita tarifas diferenciadas em função de características técnicas e custos específicos, o que é desdobramento da igualdade material. A gratuidade para maiores de 65 anos é exemplo clássico.

O princípio da atualidade (ou da mutabilidade) exige adaptação à evolução social e tecnológica, compreendendo modernidade das técnicas, equipamentos e instalações, conservação, melhoria e expansão (Art. 6º, § 2º, Lei 8.987/95). O princípio da generalidade (ou universalidade) determina que a prestação beneficie o maior número possível de usuários, sem discriminação.

A modicidade impõe que a tarifa seja proporcional ao custo do serviço, assegurando o equilíbrio econômico-financeiro sem onerar os usuários de maneira excessiva. E a cortesia exige urbanidade e respeito no tratamento por parte do prestador.

Classificação dos serviços públicos para provas objetivas

A doutrina classifica os serviços públicos por critérios distintos, e cada classificação carrega consequências jurídicas próprias que são frequentemente exploradas em questões.

Pelo critério dos destinatários, os serviços uti universi (gerais ou coletivos) são prestados à coletividade em geral, sem identificação individual dos usuários, sendo indivisíveis e impedindo a mensuração da utilização por pessoa. O exemplo clássico é a iluminação pública.

O custeio se faz, em regra, por imposto, e o STF pacificou que o serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa (Súmula Vinculante nº 41). Os serviços uti singuli (individuais ou singulares) são prestados a usuários determinados, sendo possível mensurar a utilização individual, como no fornecimento de água e esgoto e na telefonia. A remuneração pode ser por taxa (regime tributário) ou tarifa (preço público, regime contratual). A Súmula nº 545 do STF esclarece que preços de serviços públicos e taxas não se confundem.

Pelo critério da titularidade federativa, a repartição segue o princípio da predominância do interesse. Os serviços federais estão previstos no Art. 21 da CF/88 (defesa nacional, serviço postal, energia elétrica, telecomunicações, transportes interestaduais e internacionais). Os estaduais seguem a competência remanescente ou residual, com a exceção constitucional do serviço de gás canalizado (Art. 25, § 2º, CF/88).

Os municipais atendem ao interesse local, como transporte coletivo intramunicipal. O DF acumula competências estaduais e municipais, com exceções mantidas pela União. Os serviços comuns (Art. 23 da CF/88) são de titularidade compartilhada, sem hierarquia, como saúde, educação e saneamento básico.

Pelo critério do objeto, os serviços administrativos são executados pela Administração para atender às suas necessidades internas, e parte da doutrina (Celso Antônio Bandeira de Mello) entende que não são serviços públicos propriamente ditos. Os serviços comerciais ou industriais produzem renda e podem ser delegados por concessão ou permissão.

Os serviços sociais atendem a necessidades coletivas de caráter social previstas no Título VIII da CF/88, devem ser prestados obrigatoriamente pelo Estado, mas são abertos à livre iniciativa sem necessidade de delegação, apenas de anuência prévia como manifestação do poder de polícia.

Pelo critério da titularidade, os serviços públicos próprios são de titularidade exclusiva do Estado, com execução direta ou indireta sempre precedida de licitação. Os serviços públicos impróprios atendem a necessidades coletivas, mas não são de titularidade estatal, sendo prestados por particulares sob regime de direito privado, apenas autorizados, regulamentados e fiscalizados pelo Poder Público.

Concessão e permissão de serviço público na Lei 8.987/95

O Art. 175 da CF/88 estabelece que a prestação indireta de serviços públicos deve ocorrer sob regime de concessão ou permissão, sempre mediante licitação. A delegação recai apenas sobre a execução do serviço, permanecendo a titularidade com o Poder Público.

Tanto a concessão quanto a permissão são formas de delegação por colaboração, formalizadas por contrato de adesão. As diferenças residem em aspectos específicos. A concessão exige licitação na modalidade concorrência ou diálogo competitivo e é celebrada com pessoa jurídica ou consórcio de empresas, sem precariedade.

A permissão é delegação a título precário, mediante licitação (sem modalidade específica), celebrada com pessoa física ou jurídica, admitindo revogabilidade unilateral pelo poder concedente. Em ambas as modalidades, a prestação é feita por conta e risco do delegatário, remunerado diretamente pelas tarifas cobradas dos usuários. O regramento legal é praticamente idêntico, aplicando-se às permissões o disposto para as concessões (Art. 40, Parágrafo único, Lei 8.987/95).

A concessão de serviço público precedida de obra pública envolve construção, reforma ou ampliação de obras de interesse público, com o investimento amortizado pela exploração do serviço ou da obra por prazo determinado.

A Lei Federal nº 8.987/95 é lei de caráter nacional. A Lei Federal nº 14.133/2021 (NLLC) aplica-se subsidiariamente às Leis de Concessões Comuns e de PPPs, sem oferecer margem de opção pela Lei nº 8.666/93 nos dois anos seguintes à sua edição, e não se aplica naquilo que for incompatível com as regras próprias da Lei 8.987/95.

Licitação para concessão: peculiaridades cobradas no ENAM

As peculiaridades da licitação para concessão são terreno fértil para pegadinhas. A modalidade exigida é concorrência ou diálogo competitivo. Em regra, a habilitação antecede o julgamento, mas o edital pode prever a inversão da ordem, verificando os documentos de habilitação apenas do licitante vencedor (Art. 18-A). Não existe critério preferencial de julgamento nos termos do Art. 15 da Lei 8.987/95: os critérios incluem menor valor da tarifa, maior oferta pela outorga, combinação de critérios ou melhor oferta de pagamento após qualificação técnica.

Em caso de empate, a preferência é dada à proposta de empresa brasileira; não obtido o desempate, procede-se a sorteio. As regras de desempate da Lei 14.133/2021 não se aplicam. O poder concedente deve recusar propostas manifestamente inexequíveis, e a proposta será desclassificada se depender de vantagens ou subsídios não previamente autorizados em lei.

Uma distinção importante em relação ao regime geral da NLLC: na licitação para concessão, os autores ou responsáveis economicamente pelos projetos básico ou executivo podem participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução das obras.

Além da tarifa, é possível instituir receitas alternativas (complementares, acessórias ou de projetos associados), previstas no edital e no contrato, com vistas à modicidade tarifária. A jurisprudência do STJ distingue a cobrança pelo uso da faixa de domínio: é indevida quando promovida contra autarquia prestadora de serviço público fora do regime concorrencial, mas é legítima entre concessionárias (empresa privada contra empresa privada), desde que prevista no contrato de concessão (IAC no REsp 1.817.302-SP).

A Lei 8.987/95 não fixou prazos máximos nem mínimos para a duração dos contratos de concessão ou permissão, cabendo ao poder concedente fixar o prazo em cada caso, que deve ser sempre determinado. Os prazos máximos da Lei 14.133/2021 não se aplicam.

Transferência de encargos e terceirização nas concessões

Embora os contratos de concessão sejam intuitu personae, a Lei 8.987/95 admite formas de transferência. A subcontratação (Art. 25) permite a contratação de terceiros para atividades inerentes, acessórias ou complementares, independentemente de autorização prévia do poder concedente, mantendo a concessionária a responsabilidade exclusiva.

A subconcessão (Art. 26) implica subdelegação de parte do serviço e exige cumulativamente previsão contratual, autorização do poder concedente e licitação na modalidade concorrência, com o subconcessionário sub-rogando-se nos direitos e obrigações.

A transferência da concessão (Art. 27) é a cessão total da posição jurídica do concessionário, permitida após anuência do poder concedente, sob pena de caducidade. O STF declarou constitucional o Art. 27, entendendo que o interesse da Administração reside na proposta mais vantajosa, permanecendo a base objetiva do contrato intacta.

A transferência de controle societário (Art. 27) altera o quadro societário sem mudar a pessoa jurídica, mas exige anuência prévia, igualmente sob pena de caducidade. O Art. 27-A prevê a assunção do controle temporário por financiadores ou garantidores para reestruturação financeira.

O STF reconheceu a licitude da terceirização de atividade-fim nas concessionárias, com base no Art. 25, § 1º, da Lei 8.987/95. A distinção em relação à subconcessão é essencial: na terceirização, a empresa terceirizada tem relação exclusiva com a concessionária, que continua respondendo por todo o contrato, sem sub-rogação de direitos e obrigações perante o Poder Público. Contudo, a terceirização não pode ser total, sob pena de fraude à licitação.

Responsabilidade civil, intervenção e extinção da concessão

A responsabilidade da concessionária é de natureza objetiva perante usuários e não usuários do serviço. Para a doutrina majoritária, essa responsabilidade é primária, mas, esgotada a capacidade financeira da concessionária, abre-se a possibilidade de responsabilidade subsidiária do Estado.

A intervenção é determinada por decreto do chefe do Poder Executivo, contendo designação do interventor, prazo e objetivos. O contraditório é propiciado após a decretação, pois a intervenção possui finalidade investigatória e fiscalizatória, não punitiva. Não se exige contraditório prévio, conforme entendimento do STJ. O procedimento administrativo deve ser instaurado em 30 dias e concluído em 180 dias, sob pena de invalidade.

Quanto às formas de extinção (Art. 35 da Lei 8.987/95), o advento do termo contratual é a extinção natural. A encampação (Art. 37) é a retomada por razões de interesse público, mediante lei autorizativa específica e após pagamento de indenização, sendo a única forma que exige indenização prévia.

A caducidade (Art. 38) decorre da inexecução total ou parcial pela concessionária, precedida de processo administrativo com ampla defesa e declarada por decreto, sem indenização prévia obrigatória (ressalvados bens reversíveis); é ato vinculado quando decorre de transferência ou mudança de controle sem anuência. A rescisão (Art. 39) relaciona-se ao descumprimento pelo poder concedente e, sem acordo administrativo, depende de sentença judicial. A anulação decorre de ilegalidade na licitação ou contrato, com efeitos ex tunc. A falência ou extinção da concessionária também extingue o contrato.

Os bens reversíveis retornam ao poder concedente em todas as hipóteses de extinção, garantindo a continuidade do serviço. A concessionária tem direito à indenização das parcelas não depreciadas ou não amortizadas dos investimentos, mas não há indenização por lucros cessantes.

Autorização de serviço público: divergência doutrinária

A autorização como instrumento de delegação é tema de forte divergência. A corrente favorável, representada por Di Pietro, considera a autorização um instrumento de delegação com fundamento nas previsões do Art. 21, XI e XII, da CF, tratando-se de ato administrativo precário e discricionário, editado no interesse preponderantemente do autorizatário, dispensando licitação. A corrente contrária, de Celso Antônio Bandeira de Mello e Carvalho Filho, sustenta que a delegação só pode ocorrer por concessão ou permissão (Art. 175 da CF), considerando a autorização mera manifestação do poder de polícia.

O exemplo prático mais importante para o ENAM é o dos táxis. O STF decidiu que o transporte individual de passageiro não é serviço público em sentido técnico, mas serviço de utilidade pública prestado por particular, afastando a aplicabilidade do Art. 175 da CF e a exigência de licitação, sendo necessária apenas a mera autorização do Poder Público, de competência municipal (RE 1.002.310 AgR).

Parcerias Público-Privadas na Lei 11.079/04

A PPP, regulamentada pela Lei nº 11.079/04, é modalidade especial de concessão de serviços públicos, de caráter nacional. Sua marca distintiva é a contraprestação pecuniária do Poder Público ao parceiro privado. Se o contrato não prevê essa contraprestação, trata-se de concessão comum. Na PPP, o risco do empreendimento é compartilhado entre os parceiros público e privado, ao contrário da concessão comum, onde o risco ordinário do negócio é do concessionário.

Os requisitos são objeto constante de questões. O prazo não pode ser inferior a 5 nem superior a 35 anos, incluindo prorrogação. O valor mínimo é de R$ 10.000.000,00, após redução pela Lei nº 13.529/2017. É vedada a PPP com objeto único de fornecimento de mão de obra, fornecimento e instalação de equipamentos ou execução de obra pública (Art. 2º, § 4º).

A contraprestação do Poder Público só pode ocorrer após a disponibilização do serviço, ressalvado o aporte de recursos para obras e bens reversíveis. Antes da celebração, deve ser constituída Sociedade de Propósito Específico (SPE), sendo vedada ao Poder Público a aquisição da maioria do capital votante.

A Lei 11.079/04 divide as PPPs em concessão patrocinada e concessão administrativa. Na patrocinada (Art. 2º, § 1º), a prestação é de serviços públicos à população, com remuneração pela tarifa dos usuários acrescida da contraprestação do parceiro público, exigindo-se lei autorizativa quando a Administração for responsável por mais de 70% da remuneração. Na administrativa (Art. 2º, § 2º), a Administração Pública é a usuária direta ou indireta, com remuneração integralmente estatal e sem cobrança de tarifa dos usuários.

A licitação nas PPPs deve ocorrer por concorrência ou diálogo competitivo, com aplicação subsidiária da Lei 14.133/2021. As minutas do edital e do contrato se submetem obrigatoriamente à consulta pública. Além dos critérios da Lei 8.987/95, são acrescentados o menor valor da contraprestação e a melhor proposta pela combinação de menor contraprestação com melhor técnica.

As garantias financeiras do parceiro público incluem vinculação de receitas, fundos especiais, seguro-garantia com seguradoras não controladas pelo Poder Público, garantia de organismos internacionais ou instituições financeiras não controladas e garantias por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade.

A previsão de garantias da contraprestação do parceiro público é facultativa, mas deve constar do edital. É possível o emprego de arbitragem para resolver disputas contratuais, previsão que também existe para concessões comuns.

O tema de serviços públicos no ENAM VI exige domínio das distinções entre concessão, permissão e autorização, das formas de extinção contratual e dos limites à interrupção do serviço. A jurisprudência atualizada do STJ sobre corte por inadimplemento, a vedação de interrupção em finais de semana e feriados introduzida pela Lei 14.014/2020 e as peculiaridades da licitação para concessão em comparação com o regime geral da NLLC são pontos com alto potencial de cobrança.

Nas PPPs, a distinção entre concessão patrocinada e administrativa, os requisitos de valor mínimo e prazo e as vedações do Art. 2º, § 4º, concentram as questões mais frequentes. O candidato que domina esses pontos com precisão técnica e fundamento legal sai na frente nos itens de Direito Administrativo do exame.

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Ian Mateus Gomes Almeida

Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Maranhão (UFMA), com passagem pela advocacia e editor-chefe do Blog do Curso MEGE desde 2022. Integra a equipe do MEGE há mais de oito anos, acompanhando de perto a evolução dos concursos das carreiras jurídicas e a jurisprudência dos tribunais superiores. No blog, coordena a produção de conteúdo sobre editais, jurisprudência e estratégias de estudo para concursos da Magistratura, Ministério Público, Defensoria Pública e demais carreiras.