ENAM: o que você precisa saber sobre a temática de Regulamento Administrativo

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Este blogpost busca facilitar sua vida no próximo ENAM, explorando o conceito e as complexidades do regulamento administrativo revela a intersecção entre a teoria legal e a prática governamental. Buscando elucidar a diferenciação de determinados temas importantes na sua prova e suas implicações práticas, oferecendo uma compreensão detalhada e acessível sobre a regulação administrativa e sua aplicação no Brasil.

CONCEITO E REGIME JURÍDICO

Cuida-se do poder de editar normas (administrativas) gerais e abstratas complementares à lei, para sua fiel execução, com efeitos erga omnes. Sem destinatários específicos e determinados, os atos normativos incidem sobre todos os fatos e situações previstos abstratamente na norma.

O poder normativo não se confunde com o poder de legislar. Os atos normativos ou regulamentares não são editados pelo Poder Legislativo, mas pela Administração Pública (não são lei em sentido formal), e no exercício da função administrativa, não podendo, assim, inovar a ordem jurídica, limitando-se a regulamentar, de forma subalterna, a lei, subordinando-se às suas prescrições. Trata-se, com efeito, de “atos normativos derivados”, devendo respeitar os limites e contornos da lei (ato normativo originário), possuindo, assim, natureza secundum legem. Essa impossibilidade de inovação da ordem jurídica é decorrência imediata do princípio fundamental da separação de poderes (art. 2º da CF/88) e da garantia constitucional da legalidade (art. 5º, II, da CF/88). 

A doutrina especializada diferencia:

I) poder normativo, como aquele conferido à Administração em geral para a edição de normas administrativas gerais e abstratas, a exemplo dos avisos, instruções normativas, regimentos, deliberações e resoluções [o art. 87 da CF/88 prevê expressamente esse poder normativo, ao dispor que compete ao Ministro de Estado “expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos”];

II) poder regulamentar, para a expedição, pelo Chefe do Poder Executivo, de normas gerais e abstratas (regulamentos), assumindo a forma de decreto. Temos, então, que somente o Chefe do Poder Executivo edita regulamento, o qual assume a forma de decreto.

De forma técnica, regulamento é o ato e decreto é a forma. Todavia, frequentemente, a doutrina e a jurisprudência referem-se a ambos como sinônimos de ato normativo editado pelo Chefe do Executivo e até mesmo a Constituição se vale dessa sinonímia um tanto quanto equivocada em seu art. 84, IV.

José dos Santos CARVALHO FILHO ensina que há atos regulamentares de primeiro grau, que seriam os decretos e regulamentos, responsáveis pela explicação das leis (poder regulamentar) e os atos regulamentares de segundo grau, que regulamentam os de primeiro grau, como as instruções normativas e orientações normativas ministeriais (poder normativo).

O poder regulamentar do Chefe do Executivo Federal encontra fundamento no art. 84, IV, da CF/88, segundo o qual lhe cabe “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para fiel execução”. Por simetria, essa competência estende-se aos Chefes do Poder Executivo Estadual, Distrital e Municipal. 

LIMITES DA COMPETÊNCIA REGULAMENTAR

Trata-se da concepção tradicional de regulamento, expedido pelo Chefe do Poder Executivo para dar fiel execução à lei, previsto na parte final do art. 84, IV, da CF/88.

De acordo com a doutrina, a regulamentação da lei somente é possível quando essa lei envolva a atuação da Administração Pública, como forma de concretizar o exercício da função administrativa. Não se fala, portanto, em regulamentação administrativa das leis penais e processuais.

Essa necessidade de regulamentação tanto pode ser expressa, quando a lei textualmente afirme a necessidade da edição de um regulamento executivo, quanto implícita, quando sua exequibilidade depender, na prática, da intermediação de ato administrativo normativo.

O art. 49, V, da CF/88, confere ao CONGRESSO NACIONAL [e não à Câmara ou ao Senado] a competência para sustar, por DECRETO, atos administrativos normativos que extrapolem ou exorbitem o poder regulamentar, retirando sua eficácia.

A QUESTÃO DO REGULAMENTO AUTÔNOMO

Também chamados de “independentes”, os regulamentos autônomos são atos administrativos normativos editados pelo Chefe do Poder Executivo (regulamento) sem propósito de conferir fiel execução à lei, tratando de matérias por ela não versadas.

São, pois, atos normativos primários, na medida em que possuem o condão de inovar a ordem jurídica, derivando diretamente da Constituição.

À luz do princípio da legalidade e do disposto no art. 25 do ADCT [que revogou todos os dispositivos legais que atribuíam ou delegavam ao Executivo competência assinalada pelo texto da Constituição ao Congresso Nacional], boa parte da doutrina pátria sempre sustentou a impossibilidade de edição de decretos autônomos no Brasil, admitindo apenas os executivos ou de execução.

Sucede, contudo, que a EC nº 32/2001 alterou a redação do inciso VI do art. 84 da CF/88, conferindo competências normativas diretamente ao Chefe do Executivo Federal. Embora permaneça alguma controvérsia na doutrina brasileira sobre a efetiva existência de regulamentos autônomos em nosso Direito, prevalece que as hipóteses das alíneas do referido dispositivo constitucional caracterizam, sim, competência para edição de regulamento autônomo pelo Chefe do Executivo Federal. 

No REsp nº 584.798/PE, j. em 04/11/2004, o STJ manifestou-se no sentido de que as hipóteses do inciso VI do art. 84 da CF/88 são efetivamente de regulamento autônomo, consignando que são “os regulamentos autônomos vedados no ordenamento jurídico brasileiro, a não ser pela exceção do art. 84, VI, da Constituição Federal”. É essa, portanto, a posição a ser adotada em provas objetivas.

O inciso VI do art. 84 da CF/88 traz dois casos de regulamentos autônomos, em duas alíneas:

a) organização e funcionamento da Administração, desde que não implique aumento de despesa nem criação ou extinção de ÓRGÃOS públicos;

b) extinção de funções ou CARGOS públicos, quando vagos.

Ressalte-se que o parágrafo único do art. 84 PERMITE A DELEGAÇÃO da competência para edição de regulamento autônomo, para Ministro de Estado, o Procurador-Geral da República ou o Advogado-Geral da União, que observarão os limites da delegação. Em provas, é muito frequente a cobrança dessa possibilidade [confundindo-a com a edição de regulamentos executivos, que é indelegável] e do rol dos legitimados passivos dessa delegação.

Por fim, destaque-se que, para o STF, à luz do art. 102, I, “a”, da CF/88, o controle judicial abstrato de constitucionalidade de atos administrativos depende das seguintes condições:

I) normatividade (generalidade e abstração), não se tratando deatos administrativos de efeitos concretos; e

II) autonomia, exigindo-se que defluam diretamente da Constituição, não se tratando de ato subalterno à lei, editado para lhe conferir fiel execução (STF, RTJ 154/432).

Assim sendo, os regulamentos autônomos, que se apresentem efetivamente normativos e autônomos, podem ser objeto de controle judicial abstrato de constitucionalidade.

ESPÉCIES

Regulamentos delegados

São também chamados de “regulamentos autorizados”. São aqueles editados a partir de uma autorização conferida pelo Poder Legislativo, na própria lei, para disciplinar aspectos nela não normatizados. Não se prestam a apenas regulamentar a lei, conferindo-lhe exequibilidade, mas a completar suas disposições, integrando-as normativamente.

Por completarem o sentido normativo da lei, os regulamentos delegados inovam a ordem jurídica.

Os regulamentos delegados não possuem previsão no ordenamento jurídico brasileiro, estando vedados, inclusive, pelo já mencionado art. 25 do ADCT.

Conforme leciona Marcelo ALEXANDRINO e Vicente PAULO, contudo, vem se admitindo a edição de regulamento delegado [evitando-se, no entanto, o vocábulo “delegado”] para a fixação de normas técnicas, desde que a lei traga as condições e limites dessa competência autorizada, como ocorre com as regras de registro de operações no mercado de capitais, instituição de modelos de notas fiscais e outros documentos e elaboração de lista com medicamentos sujeitos à retenção de receita.

Ainda de acordo com os autores, os regulamentos autorizados devem ter como destinatários órgãos administrativos de natureza eminentemente técnica, a exemplo das agências reguladoras, cujas leis de instituição já preveem a competência para a edição de regulamentos, definindo apenas seus contornos.

Como já visto, fala-se que esses órgãos administrativos autônomos possuem “discricionariedade técnica”, não cabendo ao Judiciário substituir-se no exercício dessa competência. 

Marcelo ALEXANDRINO e Vicente PAULO sistematizam as seguintes diferenças entre os regulamentos autorizados e os regulamentos de execução:

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