O que é Licenciamento Ambiental ? Entenda o conceito, competência e muito mais!

Olá megeanos(as)!

O licenciamento ambiental é um importante instrumento de proteção ambiental, utilizado para assegurar que atividades e empreendimentos com potencial de causar impacto ao meio ambiente sejam previamente avaliados e regulamentados. Esse procedimento administrativo, fundamentado no poder de polícia da Administração Pública, estabelece condições e critérios para a instalação e operação de projetos que utilizam recursos naturais ou possuem potencial poluidor.

Neste blogpost, vamos explorar os principais conceitos, fundamentos legais e atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, destacando sua relevância na preservação do meio ambiente e no equilíbrio entre desenvolvimento e sustentabilidade.

O QUE É LICENCIAMENTO AMBIENTAL?

Como se sabe, o meio ambiente é bem de uso comum do povo que merece proteção. Dessa forma, o consentimento do Estado para o uso dos recursos naturais é dado através do procedimento de licenciamento ambiental. Por meio desse procedimento, o Poder Público realiza um controle prévio sobre as atividades que possam, de alguma maneira, impactar o meio ambiente. Assim, o licenciamento ambiental integra a tutela administrativa protetiva do meio ambiente.

O licenciamento ambiental decorre diretamente do PODER DE POLÍCIA da Administração Pública, prevenindo a ocorrência de impactos negativos ao meio ambiente e impondo condicionantes ao exercício das atividades e dos empreendimentos.

Definição de Poder de Polícia – Segundo José dos Santos Carvalho Filho, poder de polícia é “a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade”.

Conceito de Licenciamento – É um PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos naturais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental. Dessa forma, como já dito, trata-se de uma manifestação do poder de polícia ambiental.

Art. 1º da RES. CONAMA 237/97 – Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:

I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

Art. 2º da LC 140/2011 – Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:

I – Licenciamento Ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental;

Obrigatoriedade de Licenciamento – O licenciamento ambiental é uma exigência a que estão sujeitos os empreendimentos ou atividades que empregam recursos naturais ou que possam causar algum tipo de poluição ou degradação ao meio ambiente.

Art. 2º RES. 237/97 CONAMA – A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais CONSIDERADAS EFETIVA OU POTENCIALMENTE POLUIDORAS, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de CAUSAR DEGRADAÇÃO AMBIENTAL, dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis.

Atividades Sujeitas ao Licenciamento Ambiental – art. 2º, § 1º, da RES. 237/97 CONAMA – Estão sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as atividades relacionadas no Anexo 1, parte integrante desta Resolução.

§ 2º Caberá ao órgão ambiental competente definir os critérios de exigibilidade, o detalhamento e a complementação do Anexo 1, levando em consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade.

Dessa forma, tal Resolução traz um ROL NÃO TAXATIVO (exemplificativo), pois o ente ambiental poderá complementá-lo conforme as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade.

É importante destacar que o licenciamento é exigido não só para a instalação de determinado empreendimento, mas, também, para a sua localização, ampliação e operação.

Licenciamento como Instrumento da PNMA – O art. 9º, IV, da Lei 6.938/81 determina que é instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. Adicionalmente, o mesmo diploma legal impõe que a CONSTRUÇÃO, INSTALAÇÃO, AMPLIAÇÃO e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.

Publicidade – Os PEDIDOS DE LICENCIAMENTO, SUA RENOVAÇÃO E A RESPECTIVA CONCESSÃO deverão ser publicados para que os legitimados possam realizar a devida fiscalização do procedimento (art. 10, § 1º, da Lei 6.938/81).

Licenciamento como Condição para Concessão de Benefícios e Incentivos – É importante destacar que a legislação determina que as entidades e órgãos de financiamento e incentivos governamentais condicionarão a aprovação de projetos habilitados a esses benefícios ao licenciamento e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões expedidos pelos órgãos competentes (art. 12 da Lei 6.938/81).

Poder de Fiscalização – Compete AO ÓRGÃO RESPONSÁVEL PELO LICENCIAMENTO OU AUTORIZAÇÃO, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas  pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada (art. 17 da LC 140/2011). Dessa forma, em regra, quem tem competência para licenciar tem competência para fiscalizar.

Importante destacar que, qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir REPRESENTAÇÃO ao órgão competente, para efeito do exercício de seu poder de polícia.

Adicionalmente, na hipótese de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato DEVERÁ determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis.

Cabe apontar, ainda, que não existe impedimento para o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização, prevalecendo, contudo, o auto de infração ambiental lavrado pelo órgão que detenha a atribuição de Licenciamento ou Autorização.

COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO?

Atualmente, a LC 140/2011 é que regula as competências ambientais comuns entre União, Estados, DF e Municípios, especialmente no que concerne ao licenciamento ambiental. Dessa forma, todas as normas devem ser interpretadas de acordo com tal LC, especialmente a RES. CONAMA 237/97.

Critérios para Definição da Competência – Dois são os principais critérios definidores da competência material para promover o licenciamento ambiental:

1. Critério da Dimensão do Impacto ou Dano Ambiental; e
2. Critério da dominialidade do Bem Público afetável.

Ressalta-se que dentro do critério da dominialidade do bem público afetável, pode-se incluir o CRITÉRIO DO ENTE FEDERATIVO INSTITUIDOR DA UNIDADE.

Critério Residual – É possível apontar um critério residual, qual seja, o CRITÉRIO DA ATUAÇÃO SUPLETIVA, posto que, quando o órgão do ente federado de menor extensão não puder atuar, o de maior abrangência o fará.

Hipóteses de Atuação Supletiva – art. 15 da LC 140/2011 – Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses:

I – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação;

II – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e

III – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.

Atuação Supletiva Vs. Atuação Subsidiária (art. 2º, II e III, da LC 140/2011):

ATUAÇÃO SUPLETIVA: ação do ente da Federação que se SUBSTITUI ao ente federativo originariamente detentor das atribuições;

ATUAÇÃO SUBSIDIÁRIA: ação do ente da Federação que VISA A AUXILIAR no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, QUANDO SOLICITADO (provocado) pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições.

Critério da Extensão do Impacto Ambiental – Para esse critério, a definição do órgão ambiental licenciador decorrerá da dimensão do território dos danos a serem causados:

Ressalta-se que no caso do Distrito Federal, por não possuir divisão em Municípios, tem competência para licenciar nas hipóteses de impacto que não ultrapasse as suas fronteiras.

Critério da Dominialidade do Bem – Para esse critério, a definição do órgão ambiental licenciador decorrerá da titularidade do bem a ser afetado pelo empreendimento licenciando:

ATENÇÃO! Para a definição da competência para o licenciamento EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO, COM EXCEÇÃO DAS ÁREAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL (APAs), a LC 140/2011, em seu art. 12, adotou, expressamente, o CRITÉRIO DO ENTE FEDERATIVO INSTITUIDOR DA UNIDADE.

Art. 12 da LC 140/2011 – Para fins de licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, e para autorização de supressão e manejo de vegetação, o critério do ente federativo instituidor da unidade de conservação não será aplicado às Áreas de Proteção Ambiental (APAs).

Parágrafo único. A definição do ente federativo responsável pelo licenciamento e autorização a que se refere o caput, no caso das APAs, seguirá os critérios previstos nas alíneas “a”, “b”, “e”, “f” e “h” do inciso XIV do art. 7º, no inciso XIV do art. 8º e na alínea “a” do inciso XIV do art. 9º (VISTO ABAIXO).

ATENÇÃO! Entende-se que o art. 4º da RES. 237/97 CONAMA é compatível com o art. 7º, XIV, da LC 140/2011, com exceção de dois aspectos:

1. A LC 140/2011 abandonou a expressão “empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional” para definir a competência federal, prevista no caput do art. 4º; e
2. Quanto às APAs, a competência deve observar os critérios do art. 12 da LC 140/2011.

Ante o exposto, as competências dos estados para o licenciamento ambiental foram elencadas de maneira remanescente às federais e municipais. O Distrito Federal, por sua vez, não possui Municípios. Dessa forma, são ações administrativas do Distrito Federal as dos Estados e dos Municípios.

Licenciamento por Ente Único – Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, POR UM ÚNICO ENTE FEDERATIVO, em conformidade com as atribuições estabelecidas. Entretanto, os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.

Competência no Código Florestal – O novo Código Florestal (Lei 12.651/2012) trouxe algumas regras de fixação de competência no processo de licenciamento. Discute-se se tais disposições são constitucionais, posto que o art. 23, parágrafo único, da CF determina que somente Lei Complementar pode regular competências materiais comuns entre as entidades da federação. Ocorre que, entendendo que são constitucionais (não há declaração de inconstitucionalidade), são normas especiais e posteriores à LC 140/2011, devendo prevalecer. Seguem os dispositivos que tratam de licenciamento no Código Florestal:

QUESTÕES SOBRE O TEMA

1. (TJMA – 2022 – CESPE) A respeito do estudo de impacto ambiental (EIA), assinale a opção correta.

a) O conteúdo do EIA submete-se às diretrizes e atividades técnicas determinadas nas normas gerais expedidas pelo órgão ambiental federal licenciador aos demais órgãos ambientais da Federação.

b) A exigência do EIA é prevista em norma infraconstitucional para os casos de licenciamento ambiental de obras públicas, ficando dispensada essa exigência para as obras privadas, exceto se houver impactos que afetem diretamente a flora ou espécies da fauna ameaçadas de extinção.

c) A publicidade do EIA é dispensada no caso de obras ou atividades privadas, cujo projeto é considerado sigiloso até a emissão da licença de instalação.

d) O EIA deverá ser feito e custeado pelo órgão ambiental licenciador, que repassará os respectivos custos ao valor da licença prévia a ser paga pelo proponente do projeto licenciado.

e) As conclusões do EIA deverão constar do relatório de impacto ao meio ambiente (RIMA), a ser apresentado de forma objetiva e compreensível, com informações acessíveis e de maneira que explicite vantagens, desvantagens e consequências do projeto a ser implementado.

2. (TJPA – 2019 – CESPE) No caso de uma empresa que pretenda iniciar atividade de mineração no estado do Pará, o EIA exigido para licenciar essa atividade deverá ser custeado:

a) pelo órgão licenciador, o que envolve trabalhos e inspeções de campo, análises de laboratório e estudos técnicos e científicos.

b) pela empresa, competindo ao órgão licenciador a elaboração do RIMA.

c) pela empresa, competindo ao órgão licenciador a elaboração desse estudo.

d) pela empresa, assim como lhe compete a elaboração desse estudo e do RIMA.

e) pelo órgão licenciador, assim como lhe compete a elaboração do RIMA, mas, ao término do processo, ele será ressarcido pela empresa.

3. (TJPR – 2019 – CESPE) Dentro de um parque municipal que consiste em unidade de conservação criada por decreto municipal, o IBAMA constatou a existência de habitações particulares licenciadas pelo estado no qual o município se encontra inserido. Tanto o IBAMA quanto a secretaria de meio ambiente do município lavraram seus respectivos autos de infração. Nessa situação hipotética, no que se refere à competência para a autuação:

a) nenhum dos autos de infração é válido.

b) ambos os autos de infração são válidos e exigíveis.

c) o auto de infração do IBAMA deve prevalecer sobre o municipal.

d) o auto de infração do município deve prevalecer sobre o do IBAMA.

4. (TJMS – 2020 – VUNESP) O Ministério Público ajuizou uma ação civil pública visando à declaração de nulidade de licenciamento ambiental conduzido por estudo ambiental diverso do Estudo de Impacto Ambiental e Respectivo Relatório (EIA- RIMA). O Magistrado deverá:

a) extinguir o processo, sem resolução de mérito, por verificar a ausência de interesse processual.

b) julgar, de forma antecipada, a ação procedente, uma vez que o EIA-RIMA é obrigatório no licenciamento ambiental.

c) julgar, de forma antecipada, a ação improcedente, diante da presunção de legalidade do ato administrativo.

d) determinar a produção de prova pericial para aferir a necessidade de elaboração do EIA-RIMA no licenciamento ambiental.

e) determinar a produção de prova testemunhal para aferir a necessidade de elaboração do EIA-RIMA.

5. (TJMS – 2020 – VUNESP) A audiência pública no processo de licenciamento ambiental:

a) ocorre em momento anterior à elaboração do EIA-RIMA.

b) é obrigatória, independentemente do grau de impacto do empreendimento ou da atividade licenciada.

c) deve ser realizada no início do processo de licenciamento ambiental para colheita de críticas e sugestões e, ao final do processo, para a respectiva devolutiva.

d) será realizada na sede do órgão ambiental responsável pelo licenciamento ambiental.

e) não obriga o órgão responsável pelo licenciamento ambiental a acolher as contribuições dela decorrentes, desde que apresente justificativa.

GABARITO COMENTADO

1.  Alternativa correta: E

Art. 9º, parágrafo único, da RES CONAMA – 01/86 – O RIMA deve ser apresentado de forma objetiva e adequada à sua compreensão. As informações devem ser traduzidas em linguagem acessível, ilustradas por mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas de comunicação visual, de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as consequências ambientais de sua implementação.

2.  Alternativa correta: D

Art. 8º da RES. CONAMA 001/86 – Correrão por conta do proponente do projeto todas as despesas e custos referentes à realização do estudo de impacto ambiental, tais como: coleta e aquisição dos dados e informações, trabalhos e inspeções de campo, análises de laboratório, estudos técnicos e científicos e acompanhamento e monitoramento dos impactos, elaboração do RIMA e fornecimento de pelo menos 5 (cinco) cópias.

3. Alternativa correta: D

Art. 9º da LC 140/2011 – São ações administrativas dos Municípios:

(…)

XIV – observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:

(…)

b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);

Art. 17 da LC 140/2011 – Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.

§3º O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.

4.  Alternativa correta: D

Art. 225, § 1º, da CF – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

(…)

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

Art. 3º da RES. CONAMA 237/97 – A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetivas ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação.

Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.

5.  Alternativa correta: E.

Muito embora a legislação infraconstitucional vigente preveja a obrigatoriedade da audiência pública no procedimento de licenciamento ambiental, as manifestações dos presentes não vinculam o administrador em sua decisão final. No limite, são comuns relatos de obras ou atividades licenciadas apesar de manifestações populares (e mesmo da comunidade científica) amplamente desfavoráveis, as quais questionam os resultados do empreendimento pelos mais variados motivos, incluindo alertas sobre a gravidade de seus impactos.

Ainda que participativa a audiência, e uma vez que o procedimento não tem caráter de plebiscito, entendem o STJ e o STF, bem como boa parte dos juristas e administradores, que se trata de um mecanismo de mera consulta.

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