O que é mandado de injunção? Entenda TUDO aqui!

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Quando a Constituição garante um direito, mas falta uma lei para torná-lo realidade, o que fazer? É exatamente aí que entra o mandado de injunção – um importante instrumento constitucional que protege o cidadão contra a inércia do Poder Público. Neste post, você vai entender o que é o MI, por que ele é fundamental para garantir a efetividade dos direitos constitucionais e quais são suas principais finalidades segundo a Lei nº 13.300/2016 e a jurisprudência do STF.

O mandado de injunção (MI) é uma ação constitucional, de natureza civil e de procedimento especial, que pretende viabilizar o exercício de direitos, liberdades constitucionais ou prerrogativas inerentes à nossa nacionalidade, soberania ou cidadania, inviabilizados pela falta de norma regulamentadora. Possui o intuito de combater a chamada “síndrome de inefetividade das normas constitucionais”, protegendo os direitos subjetivos que não se concretizam e não estão sendo exercidos em razão da falta de norma regulamentadora.

A regulamentação do instituto veio por meio da recente Lei nº 13.300/16. Contudo, cabe salientar que mesmo antes da edição da referida lei, o Supremo Tribunal Federal afirmava ser a norma constitucional em questão autoaplicável, admitindo, assim, a impetração do MI. Antes da edição da Lei nº 13.300/16, aplicava-se, por analogia, as regras procedimentais do mandado de segurança.

Duas finalidades do MI podem ser identificadas:

1. viabilizar (concretizar) o exercício de direitos previstos na Constituição;
2. combater a inércia dos Poderes Públicos.

I. ESPÉCIES DE MANDADO DE INJUNÇÃO

• INDIVIDUAL: proposto por qualquer pessoa física ou jurídica, em nome próprio e defendendo interesse próprio (art. 3º, da LMI).
• COLETIVO: proposto por legitimados restritos previstos na Lei, em nome próprio, mas na defesa de interesses alheios. Os direitos, as liberdades e as prerrogativas protegidos por mandado de injunção coletivo são os pertencentes, indistintamente, a uma coletividade indeterminada de pessoas ou determinada por grupo, classe ou categoria (art. 12, parágrafo único, da LMI).

II. REQUISITOS PARA O CABIMENTO

De acordo com o art. 5°, inciso LXXI, CF/88, o mandado de injunção será cabível sempre que a ausência de norma regulamentadora tornar inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais, bem como das prerrogativas inerentes à nacionalidade, soberania e cidadania.

São três requisitos para que referido remédio seja validamente acionado:

a) norma constitucional desprovida de regulamentação capaz de lhe conferir aplicabilidade imediata, que consagre direitos, liberdades e prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

Não se está perante uma norma constitucional desprovida de regulamentação quando há legislação infraconstitucional anterior que regulamentava direito de mesmo tipo consagrado na Constituição pretérita, pois é possível recepcionar a legislação anterior, caso esta seja materialmente compatível com a nova Constituição.

O único parâmetro cabível para a propositura do mandado de injunção são as normas constitucionais de eficácia limitada. Isso quer dizer que normas constitucionais de aplicabilidade imediata e direta (como as de eficácia plenas e as de eficácia contidas) não são parâmetro válido, já que o direito, liberdade ou prerrogativa por elas assegurado é efetivo independentemente de qualquer regulamentação infraconstitucional. Do mesmo modo, se estivermos frente a uma norma constitucional de eficácia limitada facultativa (e não uma obrigação) para o legislador produzir a regulamentação, também não poderá ser manejado o mandado de injunção. Segundo o STF:

“Tratando-se de mera faculdade conferida ao legislador, que ainda não a exercitou, não há Direito Constitucional já criado, e cujo exercício esteja dependendo de norma regulamentadora.” (MI 444-QO, Rei. Min. Sydney Sanches, STF);

A jurisprudência afirma não caber mandado de injunção para alcançar uma melhor interpretação da norma regulamentadora que já tenha complementado a norma constitucional.

b) existência de um dever para os Poderes Públicos em editar as normas infraconstitucionais capazes de regulamentar a norma constitucional e, com isso, efetivar os direitos, liberdades e prerrogativas que nela estejam contidos;

c) efetiva omissão do Poder Público em editar as normas infraconstitucionais regulamentadores.

Se a Constituição fixar prazo para que a regulamentação de um de seus dispositivos seja efetivada e este não for observado, já estará configurada a omissão inconstitucional que autoriza o manejo do remédio em questão. Por outro lado, não havendo previsão de prazo constitucional exigindo o período máximo em que a regulamentação deva ser feita, deve-se aguardar o transcurso de um prazo razoável, pois só após este é que se pode falar em mora dos Poderes Públicos em regulamentar o texto constitucional.

O STF já decidiu que a não regulamentação não se descaracteriza com a simples apresentação do projeto de lei ao Poder Legislativo. Nesse sentido, a inércia que autoriza a propositura do MI se mantém mesmo quando o projeto já está tramitando, mas não foi objeto da deliberação e conversão em lei. Assim, a inércia na deliberação autoriza a propositura de MI para discutir a mora;

O MI não é cabível para exigir-se do Congresso Nacional que regulamente as relações jurídicas decorrentes de medida provisória não convertida em lei, em virtude de sua omissão ou recusa, de acordo com o STF.

A Lei. 13.300/2016, que disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo, em seu art. 2º, prevê que a “falta total ou parcial de norma regulamentadora” enseja a impetração do mandado de injunção. Assim, o Mandado de Injunção também pode ser utilizado quando, apesar da existência de regulamentação, esta for insuficiente, nos termos do art. 2º, caput e parágrafo único.

III. LEGITIMIDADE ATIVA E PASSIVA

Qualquer pessoa, física ou jurídica, que esteja impedida de exercer os direitos e as liberdades constitucionais, assim como de suas prerrogativas inerentes à nacionalidade, soberania e cidadania, em razão de omissão do Poder Público em editar normas regulamentadoras que confiram efetividade às normas constitucionais, poderá configurar o polo ativo do mandado de injunção individual.

Não basta a ausência de norma regulamentadora, é preciso que o legitimado ativo comprove que o não exercício do direito/liberdade/prerrogativa é consequência direta da inexistência da regulamentação (nexo causal).

Os legitimados ativos para a propositura do mandado de injunção coletivo estão previstos no art. 12, da LMI.

Vejamos:

Art. 12. O mandado de injunção coletivo pode ser promovido:

1. 1. 1. – pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou dos interesses sociais ou individuais indisponíveis;
      2. – por partido político com representação no Congresso Nacional, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou relacionados com a finalidade partidária;
      3. – por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas em favor da totalidade ou de parte de seus membros ou associados, na forma de seus estatutos e desde que pertinentes a suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial;
      4. – pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal.

Parágrafo único. Os direitos, as liberdades e as prerrogativas protegidos por mandado de injunção coletivo são os pertencentes, indistintamente, a uma coletividade indeterminada de pessoas ou determinada por grupo, classe ou categoria.

A legitimidade passiva, em contrapartida, será sempre do órgão, autoridade ou entidade pública (pessoa estatal) responsável por viabilizar os direitos previstos na Constituição Federal, tendo em vista que o mandado de injunção tem por objetivo suprir omissão do Poder Público em relação às normas constitucionais.

Ainda que beneficiados pela falta de regulamentação, eventuais particulares não poderão figurar no polo passivo do mandado de injunção, eis que não possuem o dever de editar quaisquer normas. O STF já decidiu que a legitimidade passiva do mandado de injunção é do responsável pelo encaminhamento do projeto de lei, ou seja, daquele que detém o poder de iniciativa, pelo menos até que seja apresentada a proposta normativa ao órgão legislativo adequado.

IV. COMPETÊNCIA

A competência para julgamento do mandado de injunção está delimitada na Constituição, vejamos:

1. caso a edição da norma regulamentadora seja de atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de quaisquer das Mesas dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, dos Tribunais Superiores ou do Supremo Tribunal Federal, a competência originária será do Supremo Tribunal Federal, conforme previsão do art. 102, I, “q”, CF/88;
2. igualmente a competência é do Supremo Tribunal Federal para julgar, em grau de recurso ordinário, o mandado de injunção decidido em única instância pelos Tribunais Superiores, quando denegatória a decisão (art. 102, II , “a”, CF/88);
3. segundo a doutrina, é implícita a competência tanto do STF quando do STJ para julgarem, respectivamente, recursos extraordinários e especiais contra decisões proferidas em mandado de injunção (art. 102, III, “a” e art. 105, III, “a” e “c”, ambos da CF/88);
4. quando a norma regulamentadora for atribuição de órgão, entidade ou autoridade federal da administração direita ou indireta, excetuados os casos de competência do Supremo Tribunal Federal e dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça Eleitoral, da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal, a competência originária será do Superior Tribunal de Justiça, segundo o art. 105, 1, ” h “, CF/88;
5. competência da Justiça Militar, Eleitoral ou do Trabalho, nos casos de a impetração discutir matérias sujeitas à jurisdição desses ramos específicos; o fundamento constitucional é o art. 105, I, “h”, CF/88, a contrario sensu;
6. o art. 121, § 4°, V, CF/88, por sua vez, estabelece expressamente competência de caráter recursal do TSE para julgar as decisões dos Tribunais Regionais Eleitorais que denegarem mandados de injunção;
7. cumpre, finalmente, destacar a possibilidade da existência de mandado de injunção estadual, desde que haja previsão na respectiva Constituição Estadual, devendo a competência para processamento  e  julgamento  ser  definida  pela  própria Constituição do Estado (art. 125, CF/88). É adequado esse entendimento doutrinário, pois não há outra competência para julgamento se a omissão for imputada a órgãos ou autoridades municipais e estaduais, como o Governador de Estado, a Assembleia Legislativa, o Prefeito Municipal, a Câmara Municipal, por exemplo.

V. EFEITOS DA DECISÃO CONCESSIVA DE INJUNÇÃO

Reconhecido o estado de mora legislativa, será deferida a injunção para:

1. – determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora;
2. – estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condições em que poderá o interessado promover ação própria visando a exercê-los, caso não seja suprida a mora legislativa no prazo determinado.

De suma importância é a discussão doutrinária e jurisprudencial concernente aos efeitos da decisão concessiva do mandado de injunção:

Em síntese, havia a existência de duas correntes básicas, denominadas  “concretista” e “não concretista“, sendo que a primeira delas se subdivide em diversas outras: em  “geral” e “individual”, sendo que esta última, por sua vez, também se subdivide em “direta” e a “intermediária”.

A teoria “não concretista”, que inicialmente foi adotada pela maioria dos Ministros do STF (que tomavam por parâmetro o mandado de injunção nº 107/DF), preceitua ser a decisão concessiva da injunção possuidora de natureza exclusivamente declaratória, tendo por objeto apenas o reconhecimento, por meio de sentença, da omissão na edição da norma regulamentadora.

Dessa forma, e em homenagem ao princípio da separação de Poderes, a sentença judicial só declara a mora, mas não implementa o exercício do direito para o autor da ação, apenas recomendando ao legislador (ou a outro órgão do Poder Público) que o faça. Referida corrente, portanto, iguala os efeitos do mandado de injunção à ação direta de inconstitucionalidade por omissão.

Em contrapartida, a teoria “concretista” preceitua que a sentença que concede a injunção não possui apenas natureza declaratória da omissão legislativa ou administrativa, mas também constitutiva, uma vez que viabiliza o exercício do direito, pendente de regulamentação infraconstitucional, até que sobrevenha a norma complementadora. A corrente concretista pode ser subdividida em duas subespécies:

• “concretista geral”, para a qual a sentença judicial produz efeitos erga omnes, permitindo a viabilização do exercício do direito para todos, até que sobrevenha a norma pendente, pelo órgão ou autoridade competente. Assim, a decisão da Corte implicaria em concretização da norma genérica e abstratamente para todas as pessoas que se incluem na situação.
• “concretista individual”, segundo esta, a decisão concessiva da injunção deve viabilizar o direito previsto constitucionalmente, mas com eficácia inter partes. Nesse sentido, essa corrente não acata a eficácia erga omnes da decisão, restringindo-a decisão às partes do caso concreto. A corrente concretista individual é corroborada pela maioria da doutrina. Podendo ser fracionada em:
  • concretista individual “direta“: para a qual o Poder Judiciário deve implementar o direito de forma imediata, sendo desnecessário aguardar que o órgão ou a autoridade competentes se disponham a fazê-lo;
  • concretista individual “intermediária” que entende que o Poder Judiciário não deve viabilizar o direito de forma imediata, mas sim reconhecer a mora e dar ciência ao órgão ou autoridade impetrada (competente para regulamentar) a fim de que a solução seja Caso o prazo transcorra sem que a omissão seja suprida, aí sim o órgão julgador da injunção deve tomar as providências pertinentes para a concretização do direito.

A Lei 13.300/16 adotou, COMO REGRA, a corrente concretista individual intermediária:

• No mandado de injunção individual, em regra, a decisão terá eficácia subjetiva limitada às partes (art. 9º).
• No mandado de injunção coletivo, em regra, a sentença fará coisa julgada limitadamente às pessoas integrantes da coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substituídos pelo impetrante (art. 13).
  • Excepcionalmente, será possível conferir eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão quando isso for inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração (art. 9º, § 1º). Tal possibilidade se aplica tanto para o mandado de injunção individual quanto para o coletivo (art. 13 da LMI).

Excepcionalmente, a Lei nº13.300/16 adota a corrente concretista direta, quando comprovado que o impetrado deixou de atender, em mandado de injunção anterior, ao prazo estabelecido para a edição da norma.

QUESTÕES DE CONCURSO SOBRE MANDADO DE INJUNÇÃO

1) Trata-se de um remédio constitucional aplicável aos casos em que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Essa descrição refere-se:

1. ao habeas data, que somente pode ser impetrado individualmente.
2. ao mandado de injunção, que somente pode ser impetrado individualmente.
3. ao mandado de segurança, que pode ser impetrado tanto individual como coletivamente.
4. ao mandado de segurança, que somente pode ser impetrado individualmente.
5. ao mandado de injunção, que pode ser impetrado tanto individual como coletivamente.

2) Julgue o item subsequente à luz da legislação que trata dos juizados especiais cíveis e da fazenda pública, da ação popular, do mandado de segurança e do mandado de injunção.

A decisão final em qualquer espécie de mandado de injunção, quando proferida pelo STF com quórum de maioria absoluta, terá eficácia contra todos até a publicação de norma regulamentadora considerada ausente.

(  ) Certo (  ) Errado

3) No que se refere aos efeitos da decisão que concede o mandado de injunção, pode- se corretamente afirmar que a legislação vigente acolheu a teoria 

1. concretista individual intermediária.
2. não concretista.
3. concretista individual pura.
4. concretista geral subsidiária e intermediária.
5. concretista geral.

GABARITO COMENTADO

1) ALTERNATIVA CORRETA: E

Art.5, LXXI – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

O mandado de injunção é um instrumento jurídico previsto na Constituição Federal do Brasil (art. 5º, LXXI), que visa assegurar o exercício de direitos e liberdades constitucionais quando a falta de norma regulamentadora torne inviável seu exercício.

O mandado de injunção coletivo pode ser impetrado por determinados órgãos e entidades que representam um grupo de pessoas ou categorias específicas, para defender os chamados direitos transindividuais. Esses direitos são aqueles que transcendem o interesse individual, sendo coletivos (direitos de um grupo de pessoas ligadas por uma relação jurídica) ou difusos (direitos que dizem respeito a toda a coletividade, sem vinculação jurídica).

O mandado de injunção individual, por outro lado, é utilizado por uma pessoa física ou jurídica que pretende garantir o exercício de um direito que lhe é próprio, ou seja, um direito individual. Nessa situação, o impetrante busca uma solução para que possa exercer um direito que foi prejudicado ou inviabilizado pela ausência de norma regulamentadora.

2) ALTERNATIVA CORRETA: ERRADO

Art. 5º, LXXI da CF/88 e é regulamentado pela Lei nº 13.300/2016:

Art. 2º Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta total ou parcial de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

Lei nº 13.300 de 23 de Junho de 2016

Disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo e dá outras providências.

Art. 9º A decisão terá eficácia subjetiva limitada às partes e produzirá efeitos até o advento da norma regulamentadora.

§ 1º Poderá ser conferida eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão, quando isso for inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração.

§ 2º Transitada em julgado a decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos por decisão monocrática do relator.

§ 3º O indeferimento do pedido por insuficiência de prova não impede a renovação da impetração fundada em outros elementos probatórios.

3) ALTERNATIVA CORRETA: A

Lei nº 13.300 de 23 de Junho de 2016

Art. 8º Reconhecido o estado de mora legislativa, será deferida a injunção para:

1. determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora;
2. estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condições em que poderá o interessado promover ação própria visando a exercê-los, caso não seja suprida a mora legislativa no prazo determinado.

Parágrafo único. Será dispensada a determinação a que se refere o inciso I do caput quando comprovado que o impetrado deixou de atender, em mandado de injunção anterior, ao prazo estabelecido para a edição da norma.

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