O controle de constitucionalidade é, em essência, um controle de validade das normas jurídicas. Ele examina se uma lei ou ato normativo é compatível com os parâmetros superiores do ordenamento, tanto do ponto de vista formal, verificando se as regras do processo legislativo foram observadas, quanto do ponto de vista material, verificando se o conteúdo da norma respeita os princípios e direitos previstos na Constituição.
Esse sistema se sustenta em dois pilares que precisam estar muito bem fixados. O primeiro é a supremacia formal da Constituição: ela ocupa o topo da pirâmide normativa, e nenhuma lei pode contrariá-la. O segundo é a rigidez constitucional: a Constituição só pode ser alterada por um processo mais solene e dificultoso do que o exigido para leis ordinárias, o que garante sua estabilidade e sua posição de destaque no ordenamento.
Vale registrar que o controle de constitucionalidade não é o único controle de validade existente. O controle de legalidade verifica se normas infralegais respeitam as leis. O controle de convencionalidade tem como parâmetro os tratados internacionais de direitos humanos. Cada um desses controles tem sua lógica própria, e as bancas exploram essa distinção com frequência.
Uma das primeiras distinções que o candidato precisa dominar é a diferença entre parâmetro e objeto do controle. O parâmetro é a régua: é o conjunto de normas com as quais se mede a validade de outra norma. O objeto é o que está sendo medido.
O parâmetro do controle de constitucionalidade é o chamado bloco de constitucionalidade, que vai além do texto original da Constituição de 1988. Ele inclui as normas constitucionais originárias, as emendas constitucionais, as emendas de revisão, o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, os tratados internacionais de direitos humanos aprovados com o rito do art. 5º, parágrafo 3º, da Constituição, e os princípios constitucionais implícitos.
O ponto que mais aparece em prova é a distinção entre normas constitucionais originárias e normas derivadas quanto à possibilidade de serem objeto do controle. As normas originárias, aquelas que integram o texto original da Constituição elaborado pelo poder constituinte, jamais podem ser objeto de controle de constitucionalidade.
Elas são a própria fonte do sistema e não se submetem a ele. As normas derivadas, como as emendas constitucionais, podem ser objeto de controle, pois o poder constituinte derivado é limitado por limites formais, materiais e circunstanciais.
O Brasil adota um sistema misto de controle jurisdicional de constitucionalidade, combinando dois modelos com origens e lógicas distintas.
O controle difuso tem origem no modelo norte-americano e pode ser exercido por qualquer juiz ou tribunal do país. Ele surge de forma incidental, dentro de um caso concreto levado a juízo: a inconstitucionalidade não é o objeto principal da demanda, mas uma questão que precisa ser resolvida para que o caso seja decidido. Qualquer pessoa que tenha interesse jurídico pode provocar esse controle por meio de qualquer ação judicial, seja um habeas corpus, um mandado de segurança ou uma ação ordinária.
O controle concentrado tem origem no modelo austríaco, desenvolvido por Hans Kelsen, e é exercido de forma centralizada pelo Supremo Tribunal Federal.
Aqui não há caso concreto: o que se discute é a validade da norma em abstrato, independentemente de qualquer situação individual. As vias processuais são específicas: ADI, ADO, ADC e ADPF. E os legitimados para propô-las são um rol taxativo previsto na Constituição.
O art. 103 da Constituição Federal traz o rol fechado de quem pode propor as ações de controle concentrado perante o STF. Para memorizar as doze categorias, a técnica mais eficiente é a divisão em três grupos de quatro.
O primeiro grupo é formado por quatro pessoas: Presidente da República, Procurador-Geral da República, Governador de Estado e Governador do Distrito Federal.
O segundo grupo é formado por quatro mesas legislativas: Mesa do Senado Federal, Mesa da Câmara dos Deputados, Mesa da Assembleia Legislativa e Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal. Atenção ao detalhe que as bancas exploram: são as mesas, não os presidentes das casas.
O terceiro grupo é formado por quatro entidades: partido político com representação no Congresso Nacional, Conselho Federal da OAB, entidade de classe de âmbito nacional e confederação sindical.
A doutrina divide esses legitimados em duas categorias com consequências práticas diretas. Os legitimados universais podem propor qualquer ação de controle concentrado sem precisar demonstrar relação específica entre o objeto da ação e suas atribuições. Os legitimados especiais, por sua vez, precisam comprovar a pertinência temática: o interesse direto e imediato no objeto da ação.
São legitimados especiais os Governadores de Estado e do Distrito Federal, as Mesas das Assembleias Legislativas e da Câmara Legislativa, as confederações sindicais e as entidades de classe. Todos os demais são universais.
Um ponto avançado que a FGV e outras bancas de alto nível exploram com frequência: os legitimados dos incisos I ao VII do art. 103 possuem capacidade postulatória especial, o que significa que podem propor as ações sem precisar de advogado. Apenas os partidos políticos, as confederações sindicais e as entidades de classe precisam de representação por advogado para atuar no STF.
Cada ação do controle concentrado tem alvos precisos, e confundi-los é erro frequente e custoso nas provas.
A ADI tem como objeto leis e atos normativos primários federais ou estaduais. Um decreto autônomo pode ser objeto de ADI porque seu fundamento de validade vem diretamente da Constituição. Decretos regulamentares, por serem atos normativos secundários que buscam fundamento na lei e não na Constituição, não podem ser objeto de ADI: eventuais vícios seriam de legalidade, não de constitucionalidade direta.
A ADC tem objeto muito mais restrito: abrange exclusivamente leis e atos normativos federais. Leis estaduais não podem ser objeto de ADC. Ponto encerrado.
A ADPF tem caráter residual. Cabe quando a ADI e a ADC não cabem. Seu campo de atuação inclui leis e atos normativos municipais, leis do Distrito Federal de natureza municipal, conforme a Súmula 642 do STF, normas pré-constitucionais, nas quais o juízo é de recepção ou não recepção, e atos concretos do poder público que afrontem preceitos fundamentais.
A confusão entre decreto autônomo e decreto regulamentar aparece com frequência. O decreto autônomo retira seu fundamento diretamente da Constituição e pode ser objeto de ADI. O decreto regulamentar retira seu fundamento de validade da lei que regulamenta, e eventual inconstitucionalidade seria reflexa ou indireta, não justificando ADI.
O uso de ADI para impugnar normas anteriores à Constituição de 1988 é outro erro clássico. Normas pré-constitucionais não se sujeitam ao juízo de inconstitucionalidade: a relação entre elas e a Constituição é de recepção ou não recepção. O instrumento correto para questionar essas normas no controle concentrado é a ADPF.
A tentativa de impugnar leis estaduais por ADC também aparece com frequência nas alternativas erradas. A ADC só alcança atos normativos federais, e qualquer variação que inclua leis estaduais como objeto possível está incorreta.
O uso de ADI para impugnar leis municipais no STF é outro equívoco frequente. Leis municipais não podem ser objeto de ADI perante o STF: o instrumento adequado é a ADPF, pelo seu caráter residual. Perante os Tribunais de Justiça, as leis municipais podem ser objeto de representação de inconstitucionalidade com base na Constituição Estadual.
Questão 1: As normas constitucionais originárias podem figurar tanto como parâmetro quanto como objeto do controle concentrado de constitucionalidade.
Questão 2: As leis municipais não podem ser objeto de controle concentrado perante o Supremo Tribunal Federal sob nenhuma hipótese.
Questão 3: Uma lei estadual editada em 2022 pode ser objeto de Ação Declaratória de Constitucionalidade perante o STF.
Questão 4: Leis pré-constitucionais podem ser impugnadas perante o STF por meio de ADPF, mas não por meio de ADI.
Questão 5: Decretos presidenciais autônomos são atos normativos primários e podem ser objeto de controle concentrado por meio de ADI.
Questão 1: Falso.
As normas constitucionais originárias não podem ser objeto de controle de constitucionalidade. Elas são produto do poder constituinte originário, que é ilimitado e incondicionado, e por isso gozam de presunção absoluta de constitucionalidade. Atuam apenas como parâmetro, nunca como objeto.
Questão 2: Falso.
Leis municipais não podem ser objeto de ADI no STF, mas podem ser impugnadas por ADPF, em razão do caráter residual e subsidiário dessa ação. A vedação é específica para a ADI, não para todo o controle concentrado.
Questão 3: Falso.
A ADC tem objeto restrito a leis e atos normativos federais. Leis estaduais estão fora do alcance da ADC, independentemente de quando foram editadas.
Questão 4: Verdadeiro.
Normas pré-constitucionais não se submetem ao juízo de inconstitucionalidade via ADI, porque a relação entre elas e a Constituição vigente é de recepção ou não recepção, e não de constitucionalidade ou inconstitucionalidade. O instrumento adequado no controle concentrado é a ADPF, pelo seu caráter residual.
Questão 5: Verdadeiro.
Decretos autônomos retiram seu fundamento de validade diretamente da Constituição Federal, como no caso do art. 84, inciso VI. Por serem atos normativos primários, podem ser objeto de ADI. Essa distinção em relação aos decretos regulamentares, que são atos secundários, é um dos pontos mais testados pelas bancas nesse tema.
O controle de constitucionalidade é um sistema com lógica interna muito precisa. Compreender por que as normas originárias não podem ser objeto de controle, por que a ADPF tem caráter residual e quais são os limites de cada ação é o que permite ao candidato responder com segurança, independentemente de como a banca formular a questão.
Os pontos que mais fazem diferença nas provas de alto nível são exatamente os que envolvem distinções sutis: decreto autônomo versus regulamentar, normas pré-constitucionais versus inconstitucionais, ADC restrita ao federal enquanto a ADI alcança o estadual. Quem domina essas distinções com precisão chega à prova preparado para gabaritar qualquer variação do tema.
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